| 不管南海问题最终以何种方式解决，中国都必须具备强大的军事实力和经济实力作后盾 |
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南海争端评论与研究 - 刘楠来 从国际海洋法看“U”形线的法律地位
南沙群岛在线南海争端评论与研究将会加快更新，敬请关注与支持！ 刘楠来 从国际海洋法看“U”形线的法律地位 2005-07-13加入 网络版权：中国法学网www.iolaw.org.cn “学者专栏” 1947年，当时的中国政府内政部方域司在其编绘出版的《南海诸岛位置图》中，以未定国界线标绘了一条由11段断续线组成的线。新中国成立后，经政府有关部门审定出版的地图在同一位置上也标绘了这样一条线，而只是将11段断续线改为9段断续线。这一条线通常被称为传统疆界线，因其形状为“U”形，所以也被称为“U”形线。“U”形线是经中国政府部门提出和审定，标绘在中国正式出版的地图之上的，理应认为，它反映了中国政府的某种立场，也可看作是中国政府对外的一种权利主张。因此，正确解读这条线的法律涵义具有十分重要的意义。 在我国学界，关于“U”形线的法律涵义有着多种不同的主张和解释，众说纷纭，莫衷一是。据我看到的资料，这种主张和解释主要有以下四种：1）国界线说，认为该线划定了中国在南海的领土范围，线内的岛、礁、滩、沙以及海域均属于中国领土，我国对它们享有主权；线外区域则属于其他国家或公海① ； 2）历史性水域线说，认为中国对于线内的岛、礁、滩、沙以及海域均享有历史性权利，线内的整个海域是中国的历史性水域②； 3）历史性权利线说，认为该线标志着中国的历史性所有权，这一权利包括对于线内的所有岛、礁、滩、沙的主权和对于线内内水以外海域和海底自然资源的主权权利，同时承认其他国家在这一海域内的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由。换言之，这种观点在主张线内的岛、礁、滩、沙属于中国领土的同时，把内水以外的海域视同中国的专属经济区和大陆架③。 4）岛屿归属线或岛屿范围线说，认为线内的岛屿及其附近海域是中国领土的一部分，受我国的管辖和控制④。所有这些主张和解释，应当认为都是有一定道理的，并不全是空穴来风。但是，同样明显的是，其中只有一种主张和解释才是最为符合客观真实和国际海洋法的要求，也只有这样的主张和解释才能更好地坚持和维护我国在南海的权益，同时也有利于南海问题的解决。 将“U”形线解释为“国界线”，其最重要的依据是，这是一条用国界线符号在图上标绘的线。按图索骥，我们似乎有理由将其视作国界线。然而，这种观点的成立却有一些无法解决的困难。首先，这是一条以断续国界线，即未定国界线标绘的线，这条线的存在最多只能说明中国政府主张将线内的岛屿和海域划入中国的领土范围。它不是一条已经划定的实在疆界线。我们显然不能根据这条线将线内的岛屿和海域说成是中国的领土，也不能要求其他国家尊重中国的这一立场；其次，自从在地图上标绘了“U”形线以后，中国历届政府从来没有以一定的方式，明示的或暗示的，宣布过线内的整个海域是中国的领海，也从来没有对它行使过领海权；再次，将“U”形线解释为“国界线”的观点也是有悖于国际海洋法的理论和实践的。国际海洋法有一条基本理论和基本原则，即陆地统治海洋。基于这一理论和原则，沿海国有权在其海岸外选定一条领海基线，将这条线作为起始线以一定的距离标准向外划定本国的领海。1958年《领海与毗连区公约》和1982年《联合国海洋法公约》都对沿海国的这一权利和它们应当用来划定本国领海的这一方法作出了明确的规定。事实上，世界上各沿海国，包括我国在内，都是按照这样的方法划定本国的领海的。显然，用在地图上标绘一条线以圈定领海范围的想法和做法，是与上述国际海洋法理论和实践大相径庭的。 将“U”形线解释或主张为历史性水域，比较“国界线”说更加难于成立。在国际海洋法的实践中，确实有个别国家以历史性权利为理由，主张和建立了自己的历史性水域。然而，这种主张和实践从来都是引起重大争议的。迄今为止，历史性水域一直没有像领海、专属经济区、大陆架等一样成为国际社会普遍承认的国际海洋法律制度。负有编纂和发展国际海洋法任务的第一次和第三次联合国海洋法会议，没有在它们通过的海洋法公约中将历史性水域作为一项国际海洋法律制度固定下来，就足以说明这一点。如果我们试图利用这一国际上存在争论的概念作为我国权利主张的根据，其效果只能削弱我国在南海争端中的立场。而且，由于历史性水域的法律地位等同于内水，在该水域内，未经准许，外国船舶是不容许航行和通过的。如果我们将“U”形线内的水域宣布为历史性水域，那么，这无异于开门揖盗，不仅会遭到南海周边国家的反对，而且会招致美、日等早就想插足南海争端的国家的强烈反对，从而使我国在南海的地位更加不利。还需要指出，将“U”形线解释为历史性水域，也缺乏必要的法理和事实根据。众所周知，国际上几乎已形成一共识，即一个国家为了将某一海域宣布为历史性水域，它必须证明，该国长期以来已对该海域实行了控制和行使了这一权利，而且，此种权利的行使已经得到其他国家明示或默示的承认。以这一标准进行衡量，我们显然很难将“U”形线解释为历史性水域线并要求其他国家加以承认。 历史性权利线说以“U”形线自提出以后在很长时期内没有遭到其他国家的反对的事实为理由主张在线内享有某种历史性权利是有一定道理的。特别是它认定线内的岛、礁、滩、沙属于中国的领土的主张是有充分的历史事实和法理依据的。然而，历史性权利线说将“U”形线内内水以外的全部海域视为我国的专属经济区和大陆架的主张却是难以想象的。首先，在国际海洋法上，一个国家对于专属经济区和大陆架的权利与所谓的历史性权利是没有关系的，沿海国对于专属经济区的权利来自国际习惯法和国际条约法的规定，沿海国对于大陆架的权利从根本上说则是来自大陆架是沿海国陆地领土在海下的自然延伸的事实，它们都不是来自于什么历史性权利。事实上，在国际海洋法发展到今天的情况下，中国完全可以毫无阻碍地在南海建立自己的领海，专属经济区和大陆架，而没有必要去借助往往会引起很大争论的 “历史性权利”。此外，以历史性权利为理由去主张专属经济区和大陆架权利是大材小用了。因为，在国际实践中“历史性权利”概念一般都是在“历史性所有权”的意义上使用的，一个国家以历史性权利为理由提出权利主张，追求的是主权或所有权，而沿海国对于专属经济区和大陆架的权利则是特定的主权权利，它们与历史性权利所指的主权和所有权，在质和量上都存在不同程度的区别。其次，根据陆地统治海洋的国际海洋法理论和原则，沿海国都是按照200海里距离标准和自然延伸原则，以领海基线为起始线向外划定专属经济区和大陆架。历史性权利线说以一条人为的线划定专属经济区和大陆架的范围，与国际海洋法的理论和实践明显不符。再其次，自从提出“U”形线以后，中国历届政府从来没有明示或默示地主张将线内内水以外的海域视为专属经济区和大陆架，也没有对这片海域行使过这种权利，因此，中国很难主张对于线内的海域享有这一内容的“历史性权利。” 在现有的关于“U”形线的法律涵义的多种解释中，岛屿归属线或岛屿范围线说的事实和法理依据最为充分，因而也最为可信。据现有资料看，《南海诸岛位置图》是最早标绘 “U”形线的地图，而该图的图名以及绘制和出版这一地图的背景和目的均说明，“U”形线是作为我国在南海享有主权的岛群的范围线标绘在图上的。二次战后，中国从占领者日本手中收复了台湾、澎湖列岛、南海诸岛等中国领土。为了在法律上完成收复南海诸岛的过程，恢复行使对于这些岛群的控制和管辖，也是为了向世界各国宣示中国对于这些岛群的主权，当时的中国政府采取了一系列将这些岛群纳入中国版图的措施，如重新命名南海诸岛，绘制并公布有关地图、明令将南海诸岛划归广东省管辖，等等。《南海诸岛位置图》就是在这一背景下，由内政部方域司主持编绘出版的，顾名思义，其直接目的就是要标明中国对其享有主权的南海诸岛的范围和位置。此外，内政部在主持编绘出版《南海诸岛位置图》的同时进行的两项活动，也可以进一步证明“U”形线是为标明南海诸岛的范围而专门设置的一条线。1947年4月14日内政部同有关部门讨论了“西、南沙群岛范围及主权之确定与公布案”，并就“南海领土范围最南应至曾母暗沙”等事项作出了决定。同年同月，内政部又为了“西、南沙群岛的范围和主权的确定与公布”事由，专门向广东省政府发出了一封编号为0434号的公函，商请后者“查照办理”。内政部的这两项活动都是为了一个目的，即确定和公布南海诸岛的范围和主权，由此可见，确定和公布南海诸岛的范围是当时中国政府十分关注并为其积极采取行动的一项工作。 新中国成立后，中国政府一直没有对“U”形线的法律地位和涵义作过正式说明；但是，我们从中国政府有关南海问题的一系列声明和谈话中可以看出，中国政府实际上一直是把它作为岛屿归属线或岛屿范围线对待的，认为线内的岛屿及其附近海域是中国领土的一部分，受我国的管辖和控制。最早表明这一立场的正式文件是1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》，该声明规定了中华人民共和国的12海里领海宽度，并宣布此项规定适用于“中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”很明显，《声明》是把南海诸岛看作中国领土的一部分，并宣布它们与中国领土的其他部分一样都有12海里领海；与此同时，《声明》也以承认南海诸岛与中国大陆及其沿海岛屿之间隔有公海的方式，排除了误将南海诸岛与中国大陆及其沿海岛屿之间的海域和“U”形线以内的全部海域解释为中国管辖海域的可能性。在上一世纪70年代南海周边的一些国家挑起南海争端以后，中国政府在各种不同场合都是用南海诸岛“是中国领土的一部分，中华人民共和国对这些岛屿及其附近海域享有无可争辩的主权”的同样措词来表述中国在南海问题上的基本立场⑤，这在实际上也是将“U”形线看作岛屿归属线。 应当认为，将“U”形线解释为岛屿归属线或岛屿范围线的观点，既符合国民政府内政部当年所以决定标绘“U”形线的原有意图和新中国成立之后中国政府采取的一贯立场，也是与当代的国际海洋法关于岛屿应有自己的领海的规定相一致的。同时，它也不会妨碍我国在南海诸岛领海以外建立自己的专属经济区和大陆架。只要我们坚持南海诸岛的主权属于中国这一基本立场，我国在南海的合法权益就一定会有保障。 ①许森安：南海断续国界线的内涵，载《“21世纪的南海问题与前瞻”研讨会文选》，2000年，第80—81页 相关网页 http://www.iolaw.org.cn/paper/paper124.asp 欢迎评论和加入研究
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